L’ANGOLO (del) MARITTIMISTA – Cosa cambia per i porti con la legge annuale mercato e la concorrenza?
Luca Brandimarte
Il nostro collaboratore e avvocato Luca Brandimarte, advisor for EU and legal affairs anche in Assarmatori, affronta oggi il tema riguardante la legge annuale mercato e la concorrenza.
ROMA – Al termine di un lungo iter legislativo è stata approvata prima dell’autunno, la legge annuale per il mercato e la concorrenza del 2021; iter che, come noto, aveva subito alcuni rallentamenti a causa della priorità assunta dall’approvanda normativa emergenziale legata al perdurare dello scenario pandemico.
L’(oramai) ex DDL Concorrenza, già oggetto di una nostra analisi preliminare in una delle sue prime bozze circolate sul finire dello scorso anno, altro non è che un provvedimento “collegato” alla manovra di finanza pubblica 2022-2024. La norma – tesa a promuovere lo sviluppo della concorrenza, anche al fine di garantire l’accesso ai mercati di imprese di minori dimensioni, nonché volta alla tutela dei consumatori – rientra tra gli atti legislativi da adottare nell’ambito dell’attuazione del noto Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR”). A tal proposito, la decisione del Consiglio UE del 13 luglio 2021, che ha approvato il Piano, ha richiesto l’entrata in vigore della citata legge e di tutti i suoi strumenti attuativi, anche di diritto derivato, volti a realizzarne l’effettiva attuazione entro il 31 dicembre 2022. Pertanto, in base alla menzionata decisione, la legge annuale sulla concorrenza 2021 deve trattare, tra le altre, le seguenti tematiche: (i) applicazione delle norme antitrust e vigilanza del mercato; (ii) servizi pubblici locali; (iii) energia; (iv) trasporti (etc.).
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Ed è in questo contesto che si colloca la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 (Cfr. 5 della legge in commento rubricato “Concessione delle aree demaniali”).
Vediamo brevemente di cosa si tratta. In generale, le modifiche normative di potenziale maggiore interesse per il nostro mondo si ravvisano, anzitutto, nell’introduzione del principio dell’evidenza pubblica in fase di affidamento delle concessioni delle aree demaniali in ambito portuale (i.e. le banchine), recando una nuova disciplina delle modalità per il rilascio del titolo e per la gestione da parte del concessionario del compendio assentitogli. Pertanto, in grande sintesi, la nuova norma prevede il cd. “Regolamento concessioni” che – al fine di uniformare la disciplina per il rilascio dei titoli concessori – dispone, appunto, che il MIMS (di concerto con il MEF) stabilisca i criteri per: (a) l’assegnazione delle concessioni; (b) l’individuazione della durata delle concessioni; (c) l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo da parte delle autorità concedenti (vale a dire le AdSP o, laddove non istituite, le Autorità Marittime); (d) le modalità di rinnovo, di trasferimento degli impianti al nuovo concessionario, al termine della concessione; (e) l’individuazione dei limiti dei canoni a carico dei concessionari; (f) l’individuazione delle modalità volte a garantire il rispetto del principio di concorrenza nei porti di rilevanza internazionale e nazionale (Cfr. comma 2 “nuovo” articolo 18 Legge n. 84/94).
Entrando con maggiore dettaglio nel nuovo dettame normativo, si osserva che se, da un lato, rispetto alle primissime versioni circolate nei mesi precedenti, si è tornati sull’adozione di un Regolamento concessioni a livello centrale (e questa costituisce senz’altro (o almeno in linea di principio) una buona occasione per determinare dei parametri oggettivi comuni a tutte le AdSP, consentendo agli aspiranti concessionari di “giocare secondo le medesime regole” in tutti i porti, limitando così eventuali effetti distorsivi della concorrenza), dall’altro lato, tuttavia, rimangono ancora dei punti potenzialmente critici per gli operatori.
Ad esempio, con riferimento al (nuovo) comma 1 dell’articolo 18, v’è la previsione di un (generico) indennizzo da parte del newcomer in favore dell’incumbent. Ora, sebbene tale previsione sia in linea con quanto già stabilito dall’ART con la propria Delibera n. 57/2018 (relativa alle “metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali”), rimane indeterminato l’oggetto del citato indennizzo così come la sua formulazione che appare troppo generica e pertanto foriera di possibili abusi. In altre parole, continua a non essere chiaro se l’indennizzo sia riferito ai soli investimenti infrastrutturali oppure anche a quelli per gli equipment e le sovrastrutture; così come continua a non essere chiaro se l’ammontare dell’indennizzo debba limitarsi a compensare la sola parte non ancora ammortizzata degli investimenti in commento o meno.
Rimane poi, sempre con riferimento al sopracitato comma 2, il fatto che i canoni demaniali (sebbene oggetto di specifici criteri demandati all’adottando Regolamento concessioni ai fini della loro determinazione) già stabiliti dalle competenti autorità con riferimento a concessioni già assentite “sono fatti salvi fino alla scadenza del titolo concessorio”; elemento questo che, di fatto, se si considera che gran parte delle concessioni nei nostri porti sono state già assentite, rimarrà come elemento di potenziale distorsione della concorrenza, sia nel singolo porto che tra i diversi scali del Paese.
Quanto poi all’annoso tema del divieto di doppia concessione nello stesso porto (ex articolo 18 comma 7, oggi comma 9), la norma accoglie la proposta dell’AGCM che proponeva una riformulazione del divieto di cumulo di concessione per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni. Sul punto – sebbene a nostro avviso l’esperienza recente abbia dimostrato come, a prescindere dalle dimensioni di un porto, al suo interno gli spazi siano limitati, così come di fatto il numero degli operatori che vi possono accedere, l’abolizione di tale divieto possa essere foriera di posizioni di dominanza abusiva – la “quadra” politica è stata poi trovata nel senso di vietare lo scambio di manodopera tra le diverse aree demaniali date in concessione alla stessa impresa o a soggetti ad essa riconducibili nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale in cui il divieto di cumulo non si applica (vale a dire, tendenzialmente, in quelli sede di AdSP). Rimane tuttavia, sempre ad avviso di chi scrive, il fatto che il divieto di cumulo, così come precedentemente inteso, poteva essere amministrato dalle singole AdSP – sul presupposto che il “bene” tutelato dalla norma è proprio la concorrenza – nell’ottica di un continuo incremento dei traffici e della produttività del porto come previsto dalla legge portuale.
Da ultimo, mancano all’appello alcuni auspicati interventi in materia di (i) bancabilità degli investimenti dei concessionari (vale a dire l’assenza di una regolamentazione di dettaglio sulla disciplina della decadenza del titolo concessorio nella misura in cui permane, di fatto, una quasi totale discrezionalità dell’AdSP su tale decisione), (ii) specifiche procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa (che il “nuovo” comma 10 dell’articolo 18 si limita a definire genericamente come “accertamenti” ad opera dell’Amministrazione concedente).
In conclusione, la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 ad opera della legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 si propone sì di migliorare alcuni aspetti del day-by-day degli operatori portuali e delle AdSP ed in parte questo è positivo per la competitività dei nostri porti. Tuttavia, continuano a rimanere alcune zone d’ombra che potrebbero creare delle difficoltà interpretative a livello locale. Certo è che, in questo contesto, assumerà un ruolo fondamentale l’indirizzo che l’Amministrazione centrale, nel definire i criteri di cui al Regolamento concessioni in primis, fornirà ai singoli contesti locali di Sistema nell’ottica di migliorare la competitività dei nostri porti e quindi dell’intero cd. “Sistema-Paese”.
E sarà altresì interessante, in questo scenario appena delineato, comprendere l’impatto che potrebbe avere (o comunque rivendicare) nei prossimi mesi l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (“ART”) all’esito dell’ulteriore attività regolatoria recentemente avviata con la Delibera n. 170/2022 che ha lanciato un’apposita “Call for input” per la revisione delle prime misure di regolazione in ambito portuale adottate con la propria precedente Delibera n. 57/2018. Trattasi di una revisione, quella proposta dall’ART, che mira ad aggiornare le precedenti misure anche in considerazione delle esigenze e delle condizioni del mercato che sono medio tempore cambiate. Insomma quello che è certo è che, nei prossimi mesi, ne vedremo senz’altro delle belle.
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